ปัญหาที่อยู่อาศัยคนจน หรือผู้มีรายได้น้อยในเมืองใหญ่ ปรากฎชัดเจนภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เนื่องจากมีผู้อพยพเข้ามาอาศัยอยู่ในเมืองใหญ่เป็นจำนวนมาก โดยเช่าที่ดินของเอกชน ก่อสร้างบ้านกันเอง แต่ขาดสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน ทำให้ชุมชนมาสภาพเสื่อมโทรม และกลายเป็นชุมชนแออัดในเวลาต่อมา
เมื่อเริ่มใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมาใช้พัฒนาประเทศ ทำให้เศรษฐกิจของเมืองเติบโตอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะภาคอุตสาหกรรม และภาคบริการ ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างแรงงานในการผลิต โดยมีความต้องการแรงงานภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการสูงขึ้นมากแต่ความต้องการแรงงานในภาคเกษตรกรรมกลับลดลง การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นตัวดึงดูดให้แรงงานในชนบทให้เข้ามาสู่ในเมือง โดยเฉพาะในกรุงเทพมหานคร ในช่วง 20 ปีแรกกรุงเทพ ฯ มีการเติบโตอย่างรวดเร็วโดยมีขนาดใหญ่กว่าจังหวัดเชียงใหม่ถึง 50 เท่า และช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติใน 5 หลังจากนี้ จึงมีความพยายามที่จะกระจายความเจริญสู่ปริมณฑล และในหัวเมืองใหญ่ต่าง ๆ ในภูมิภาค หลังจากนั้นทำให้หัวเมืองใหญ่กลายเป็นแหล่งรับผู้ย้ายถิ่นจากภาคชนบททั่วประเทศ เกิดปัญหาชุมชนแออัด และแหล่งเสื่อมโทรมเช่นเดียวกับกรุงเทพ ฯ
ปัจจุบันมีชุมชนแออัดทั่วประเทศประมาณ 5,500 ชุมชน 1.5 ล้านครัวเรือน ประชากรประมาณ 6.75 ล้านคน ขณะที่ในกรุงเทพ ฯ มีสลัมประมาณ 1,000 แห่ง และในต่างจังหวัด เช่น จังหวัดนครสวรรค์มีชุมชนกว่า 50 แห่ง, อยุธยามีประมาณ 50 – 60 แห่ง และเมืองใหญ่ทั้งเชียงใหม่ ขอนแก่น สงขลาก็มีชุมชนแออัด และสลัมมากมายหลายแห่ง ซึ่งในแต่ละเมืองก็จะมีที่ว่างเปล่า แต่ไม่ได้จัดให้คนจนอยู่ เพราะนั้นคนจนก็เลยจัดหาที่กันเอง ซึ่งเรียกว่า “ชุมชนบุกรุก” หรือ ชุมชนบุกเบิก” ซึ่งอยู่เป็นจำนวนมาก
นอกจากที่มีแรงงานจากชนบทย้ายเข้ามาอยู่อาศัยในเมืองใหญ่ อีกสาเหตุหนึ่งที่ทำให้มีชุมชนแออัด และสลัมก็คือ ปัญหารายได้ เพราะคนที่อยู่ในชุมชนแออัด เป็นคนจน รายได้น้อย อาจเกิดมาจากลัทธิทุนนิยม มีการกระจายรายได้ไม่เป็นธรรม คนรวยก็รวยมาก คนจนก็จนมาก และเนื่องจากการทำงานในเมืองใหญ่มีรายได้ที่สูงกว่าในชนบท ทำให้มีคนย้ายเข้ามาทำงานในเมือง
ในกรุงเทพ ฯ มีคนจน ผู้มีรายได้เฉลี่ยต่ำกว่า 9,000 บาทอยู่ร้อยละ 30 และในภูมิภาคอีกร้อยละ 44 คนจนกลุ่มนี้มีความสามารถในการจ่ายค่าที่อยู่อาศัยประมาณเดือนละ 800 – 1,000 บาท สำหรับชุมชนแออัด พบว่า ผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่า 10,000 บาท ก่อนวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 มีประมาณร้อยละ 56 และในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจร้อยละ 62 แต่ในคนจนบางรายก็ไม่ได้จ่ายค่าที่อยู่อาศัย เพราะเข้าไปสร้างบ้านในที่ดินของผู้อื่น ซึ่งผิดกฎหมาย
ปัญหาชุมชนแออัดนั้นเป็นบ่อเกิดของปัญหาในด้านสิ่งแวดล้อมหลายด้าน ไม่ว่าจะเป็นความสกปรกตามทางเท้า หรือบริเวณบ้านในชุมชน มีทัศนวิสัยที่ไม่สวยงาม มลภาวะเป็นพิษจากยานพาหนะต่าง ๆ ทำให้อากาศเสีย มีฝุ่นละอองมาก ไม่มีบำบัดน้ำเสียที่ดี ทำให้น้ำในลำคลองเน่าเสีย บวกกับทิ้งขยะในแม่น้ำในแต่ละบ้านเรือน เนื่องจากไม่มีการกำจัดขยะที่ดี ส่งผลให้ขยะล้นเมือง ไม่มีที่กำจัดขยะที่เพียงพอ
แนวทางในการพัฒนาประเทศที่ผ่านมาหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ในช่วงปลายทศวรรษ 2510 เมื่อประเทศต่าง ๆ ได้รับเอกราชก็มีแนวทางแก้ปัญหา โดยมีรัฐเป็นหน่วยงานหลัก บวกกับความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาของประเทศสิงคโปร์ด้วยการสร้างแฟลต ทำให้เกิดการก่อตั้งการเคหะแห่งชาติขึ้นในหลายประเทศ ได้มีกฎหมายควบคุมการเช่าที่ดิน และรัฐได้มีบทบาทในการจัดหาที่อยู่อาศัยให้ประชาชน แต่ความแตกต่างทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และระบบการจัดการที่ดิน ทำให้การแก้ปัญหาในทางนี้ทำได้ในระดับหนึ่งเท่านั้น
ในช่วงปี 2520 – 2530 องค์การสหประชาชาติ ได้ผลักดันแนวทางใหม่ในการพัฒนาที่อยู่อาศัยผู้มีรายได้น้อยแทนการสร้างแฟลต ด้วยวิธีปรับปรุงชุมชนในที่เดิม (Slum Upgrading) และการก่อสร้างบางส่วน (Sile & Service) ด้วยการพัฒนาระบบสาธารณูปโภคบนที่ดินแปลงว่าง หรือสร้างโครงสร้างบางส่วนให้ เช่น หลังคา ห้องน้ำ ซึ่งสามารถแก้ไขปัญหาด้านสภาพแวดล้อม และสาธารณูปโภคพื้นฐานได้อย่างกว้างขวาง และในช่วงนี้เอง มีการเจริญเติบโตด้านอสังหาริมทรัพย์อย่างรวดเร็วในเอเชีย ระบบการเงินในตลาดมีความคล่องตัวในการจัดหาที่ดิน และได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาล เพื่อหวังผลการขยายตัวทางเศรษฐกิจ
และในช่วงปี 2530 จนถึงปัจจุบัน มีการเปิดกว้างในเรื่องระบบประชาธิปไตย ทำให้เกิดการรวมตัวกันของชุมชนเพื่อร่วมกันแก้ไขปัญหา และจัดการที่อยู่อาศัย โดยมีชุมชนเป็นแกนหลักในการกำหนดความต้องการ รูปแบบที่อยู่อาศัย ผังชุมชนให้สอดคล้องกับความสามารถทางการเงินของคนในชุมชน และสภาพความเป็นอยู่ โดยรัฐจะสนับสนุนด้านสาธารณูปโภคที่จำเป็น เป็นผลนำไปสู่การเกิดสำนักงานพัฒนาชุมชนเมือง หรือ พชม.จนกระทั่งได้รวมกับกองทุนพัฒนาชนบท และจัดตั้งเป็นสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน หรือ พอช. ซึ่งดำเนินการมาจนถึงปัจจุบัน
ในหลายปีที่ผ่านมาประเทศไทยให้บริการด้านที่อยู่อาศัย และให้ชุมชนดำเนินการเอง เพื่อแก้ปัญหาคนจนไม่มีที่อยู่อาศัย และปัญหาชุมชนแออัด โดยรูปแบบในการพัฒนาที่อยู่อาศัย ได้แก่
- การก่อสร้างแฟลต เช่น แฟลตคลองเตย แต่ก็ไม่สามรถแก้ไขปัญหาคนจนได้ รวมทั้งยังเป็นโครงการที่มีราคาสูง และเป็นการเพิ่มความหนาแน่นให้เกิดขึ้น ไม่สอดคล้องกับวิถีชีวิตของคนจนที่ต้องมีเครื่องมือทำมาหากิน เช่น รถเข็น หาบเร่
- การปรับปรุงสาธารณูปโภคในที่ดินเดิม (Slum Upgrading) เป็นการปรับปรุงชุชนเดิมให้มีสภาพที่ดีขึ้น โดยปรับปรุงระบบสาธารณูปโภคทางเดินท้าง และสภาพแวดล้อมในชุมชน สร้างคุณภาพชีวิตชาวชุมชนให้ดีขึ้น แต่อย่างไรก็ตามการปรับปรุงชุมชน ก็ยังขาดความมั่นคงในที่ดินเพื่อการอยู่อาศัยในระยะยาว
- การปรับผังที่ดิน (Reblocking) เป็นการปรับปรุงรูปแบบชุมชนเดิมให้มีผัง และโครงสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานที่ดีขึ้น โดยอาจจะมีการปรับ หรือรื้อย้ายบ้านบางส่วน และพัฒนาระบบสาธารฯปโภคให้ดีขึ้น แต่ต้องเสียค่าที่ดินในกรณีเช่าที่ระยะยาว หรือซื้อที่สลัมเดิม แต่ชุมชนได้ความมั่นคงในการอยู่อาศัย และสามารถพัฒนาอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยมีโครงการที่ดำเนินการทั้งสิ้น 8 – 10 ชุมชน
- การประสานประโยชน์การใช้ที่ดิน / การแบ่งปันที่ดิน (Land Sharing) โดยให้เจ้าของที่ให้เช่า หรือขายที่บางส่วนในชุมชนในราคาถูก แลกกับการใช้ประโยชน์จากที่ดินส่วนที่เหลือ มีประมาณ 10 – 12 โครงการ ได้แก่ ชุมชนเซ่งกี่ ชุมชนบ้านมนังคศิลา ทำให้ชุมชนมีความมั่งคงระยะยาว หรือกรรมสิทธิ์ในที่ดิน
- การรื้อย้าย และสร้างชุมชนใหม่ที่อยู่บริเวณเดิม เช่น คลองเตย 70 ไร่ เป็นการรื้อย้ายภายในบริเวณเดิมยายจากจุดหนึ่งไปยังจุดหนึ่ง แล้วให้สัญญาเช่า 20 ปี เป็นการให้ความมั่นคงกับชาวบ้าน ทำให้สภาพชุมชนไม่เป็นเหมือนสลัม
- การรื้อย้าย และการสร้างชุมชนในที่ดินใหม่ มีข้อดีที่ชุมชนได้ความมั่นคง แต่ทำให้ชุมชนต้องอยู่ไกลจากชุมชนเดิม ไกลแหล่งทำงาน เกิดภาระค่าใช้จ่ายค่อนข้างสูงในการซื้อที่ดิน และก่อสร้างบ้าน ซึ่งรัฐสนับสนุนสาธารณูปโภคประมาณ 102,000 บาท / หน่วย
ในปี 2535 รัฐบาลนายกรัฐมนตรีอานันท์ ปันยารชุน ได้อนุมัติกองทุน 1,250 ล้านบาท ในการดำเนินโครงการพัฒนาคนจนในเมือง พร้อมตั้งสำนักงานพัฒนาชุมชนเมือง หรือ พชม. ภายใต้การเคหะแห่งชาติ มีบทบาทช่วยแก้ปัญหาการไม่สามารถเข้าถึงแหล่งทุนของคนจน และสร้างแนวทางใหม่ที่ใช้ระบบเงินแก้ไขปัญหาที่อยู่อาศัยคนจน โดยสัมพันธ์กับการพัฒนาอื่น ๆ ของชุมชนโดยชุมชน ได้ให้การสนับสนุนสินเชื่อที่อยู่อาศัยแก่องค์กรชุมชนในหลายโครงการ ได้แก่ การปรับปรุงที่อยู่อาศัยในที่ดินเดิม การซื้อที่ดินเดิมแล้วก่อสร้างที่อยู่อาศัยใหม่ในปี 2545 ได้ให้สินเชื่อที่อยู่อาศัยแก่องค์กรชุมชนแล้ว 47 โครงการ ใน 11 จังหวัด โดยมีอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 3 ต่อปี โดยองค์กรบวกส่วนต่าง ร้อยละ 3 – 5 และคิดดอกเบี้ยจากร้อยละ 6 – 8
ในปี 2546 รัฐบาลได้ทำโครงการบ้านเอื้ออาทร เป็นโครงการบ้านคนจน เพื่อแก้ไขปัญหาการเกิดสลัม ชุมชนแออัดให้หมดภายใน 5 ปี ภายใต้การควบคุมของกระทรวงการพัฒนาสังคม และความมั่นคงของมนุษย์ โดยเสนอโครงการเมื่อปลายปี 2545 และประชุมคณะรัฐมนตรีนัดแรก ต้นปี 2546 ก็ยอมรับหลักการ
โครงการบ้านเอื้ออาทร ให้ผู้มีรายได้น้อยไม่เกิน 10,000 บาทและไม่มีบ้าน คือ เมื่อซื้อแล้วภายในเวลา 5 ปี ห้ามขายบ้าน หลังจาก 5 ปีสามารถขายบ้านได้ แต่การเคหะแห่งชาติต้องรับรู้ด้วย โดยมีพื้นที่นำร่อง คือ หัวหมาก ประชานิเวศน์ บางโฉลง จังหวัดสมุทรปราการ คลอง 3 อำเภอลำลูกกา จังหวัดปทุมธานี และจังหวัดเชียงใหม่ ในเบื้องต้นเปิดจอง 11,727 ยูนิต ให้สินเชื่อไม่เกินรายละ 300,000 / ครัวเรือน ดอกเบี้ยเงินกู้ร้อยละ โดยที่ประชาชนจ่ายร้อยละ1 รัฐจ่ายร้อยละ 3 ใช้งบประมาณทั้งหมด 4,600 ล้านบาท และรัฐตั้งเป้า 1 – 1.5 ล้านยูนิต ให้เงินอุหนุน 5 ปี งบประมาณตกปีละ 16,000 ล้านบาท
โดยที่ประโยชน์จากโครงการนี้คือ คนจนมีบ้านอยู่อาศัยที่ถูกต้องตามโครงสร้างผังเมือง ให้ความมั่นคงเรื่องของระยะเวลาในการอยู่อาศัย ไม่เกิดชุนชนแออัด เป็นที่อยู่อาศัยที่ถูกสุขลักษณะ เป็นการเพิ่มคุณภาพชีวิตให้กับประชาชนที่มีรายได้น้อย แต่ขาดที่อยู่อาศัย และเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจภาคอสังหาริมทรัพย์ มีการซื้อ – ขาย วัสดุอุปกรณ์ก่อสร้าง และการจัดหาที่ดิน นับเป็นการแก้ปัญหาให้กับคนส่วนใหญ่ของประเทศ
ในจังหวัดเชียงใหม่เองก็มีการใช้วิธีการรื้อย้าย และสร้างชุมชนใหม่ที่อยู่บริเวณเดิม มีชุมชนนำร่องคือ ชุมชนกำแพงงาม ซึ่งเป็นชุมชนที่สิ่งก่อสร้างโบราณสถานอยู่ด้วย ทางกรมศิลปากรอนุญาตให้ปรับปรุงได้ โดยตั้งแต่ปี 2542 ทำปรับปรุงทีละด้าน มีการสร้างทางเดินชุมชน เก็บขยะ ลอกคลองแม่ข่า มีงบประมาณที่ลงขันกันเอง และตั้งกองทุนกู้ไปซ่อมแซมบ้าน โดยมีจุดประสงค์เพื่อที่จะให้ชุมชนได้อยู่ในที่ดินเดิม เป็นโครงการที่คนจนสามารถพัฒนาตัวเองได้ และทำการยื่นเรื่องไปยังกระทรวงการพัฒนาสังคม และความมั่นคงของมนุษย์ ให้รับไปแก้ปัญหาระดับชาติ
ในการขุดลอกคูคลองแม่ข่าในชุมชนกำแพงงาม เป็นการปรับปรุงภูมิทัศน์ในชุนชนให้ดีขึ้น จากที่เป็นแหล่งน้ำเน่าเสีย ไม่เหมาะกับการใช้อุปโภคบริโภค ส่งกลิ่นเหม็น เป็นทัศนียภาพที่ไม่ดีต่อสังคม และจิตใจคนในชุมชน และในแต่ละจังหวัดที่เป็นเมืองใหญ่ควรกำหนดเขตผังเมืองเป็นสิ่งที่สำคัญเป็นอย่างมาก เนื่องจากชุมชนแออัด หรือสลัมส่วนใหญ่ที่เกิดขึ้นมาจากการรุกล้ำพื้นที่ที่ผิดกฎหมาย และบางครั้งก็มีการบุกรุกที่ดินซ้ำ เกิดปัญหาการขัดแย้งกัน หรือมีการไล่ที่จากเจ้าของที่ดินซึ่งเป็นสิ่งที่ยังเกิดขึ้นอยู่ในปัจจุบัน
นับการแก้ปัญหาชุมชนแออัดโดยให้คนในชุมชนพัฒนาบริเวณชุมชนด้วยตนเอง เป็นการแก้ปัญหาถูกทางในสังคมของคนไทยไม่ว่าในเมืองไหน แต่อย่างไรก็ตามปัญหาชุมชนแออัดก็ยังคงอยู่ในเมืองใหญ่ ๆ ต้องอาศัยเวลาในการปรับปรุงสภาพชุมชน และโครงการบ้านเอื้ออาทรก็นับเป็นโครงการที่ทางรัฐบาลพยายามที่จะแก้ปัญหาผู้ที่ขาดแคลนที่อยู่อาศัย และเป็นการช่วยแก้ปัญหาชุมชนแออัดได้อีกทางหนึ่ง แต่สาเหตุของการเกิดปัญหาชุมชนแออัด หรือสลัมคือ คนส่วนใหญ่ในเมืองใหญ่ยังยากจน รายได้น้อย เมื่อเทียบกับอัตราค่าครองชีพที่สูงในเมืองใหญ่ ดังนั้นการจะแก้ปัญหาในเรื่องนี้ยังต้องคำนึงถึงสาเหตุดังกล่าว และไม่ควรมองข้าม เพราะการแก้ปัญหาเรื่องของความยากจนของคนส่วนใหญ่ในประเทศเป็นการแก้ปัญหาที่ต้นเหตุ อย่างไรก็ตามคนเรายังอยากที่จะกินดี อยู่ดี ไม่ขาดแคลนปัจจัย 4 ซึ่ง 1 ในนั้นก็คือที่อยู่อาศัย
